Estamos ante una discusión compleja sobre cómo las autoridades nacionales o regionales incorporan competencias sin violar las que tienen los municipios y distritos en la expedición de los Planes de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que los desarrollan.

Por: Juan Manuel González G, socio fundador PGP Abogados

El proceso que vivimos durante el último año de la socialización, discusión y formulación de las “directrices para el ordenamiento ambiental de la Sabana de Bogotá”, nos debe llevar a preguntarnos: ¿de qué manera las autoridades competentes deben construir la información de los elementos ambientales como soporte para la definición de una determinante de ordenamiento?

Estas determinantes consagradas en el Artículo 10 de la Ley 388 de 1997, modificado por el Artículo 32 de la 2294 de 2023, fueron establecidas por la legislación colombiana para incorporar un mecanismo que, respetando la autonomía territorial de los municipios y distritos en la reglamentación de los usos y aprovechamientos del suelo, permitiera que autoridades del orden nacional o regional pudieran intervenir en el ordenamiento del territorio, según sus competencias.

La sola descripción de “determinante de ordenamiento” incorpora una discusión compleja sobre cómo esas autoridades ejercen las competencias sin violar las de los municipios y distritos en la expedición de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT). También, cómo se evita la violación de los instrumentos que los desarrollan o complementan: planes parciales, planes zonales, macroproyectos, actuaciones urbanas integrales, o Unidades de Planeamiento Rural, por citar los más frecuentes.

La descripción legal de determinantes del primer nivel incluye aquellas relacionadas con la conservación, la protección del ambiente y los ecosistemas; el ciclo del agua, los recursos naturales, la prevención de amenazas y riesgos de desastres; la gestión del cambio climático y la soberanía alimentaria. Esta descripción genérica puede dar la sensación del establecimiento de un poder ilimitado de parte de las autoridades ambientales en la incorporación de las decisiones, que definiría detalles del uso del suelo e impondría posiciones desde el nivel central a la región, sin que ésta pudiese hacer nada al respecto.

Desarrollo sostenible, un concepto clave

Ante esto se deben precisar los límites, como expresión del ejercicio de las atribuciones públicas, con base en los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y responsabilidad fiscal. Dentro de este marco legal se debe señalar como un concepto fundamental el denominado “desarrollo sostenible”, contenido en el Artículo 3 de la Ley 99 de 1993, que dice: “Se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de los recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”.

El centro del desarrollo sostenible es el ser humano y la satisfacción de sus necesidades, que, además, es el núcleo del ordenamiento territorial del cual los municipios y distritos están a cargo a través de la expedición de los POT. Es, por lo tanto, una herramienta de claridad para el ejercicio coordinado de competencias, lo cual explico con un ejemplo.

En los POT se debe garantizar la disponibilidad de suelos para desarrollar vivienda, por lo cual, dentro de los análisis técnicos de rigor se evaluará la necesidad de ampliar el perímetro urbano o incorporar suelos para expansión urbana. Esta decisión debe armonizarse con determinantes ambientales expedidas por las autoridades, respetando, entre otros, las reservas ambientales declaradas, las zonas de ronda y de protección de cuerpos de agua acotadas y delimitadas según la ley y los demás elementos de protección del sistema nacional ambiental.

Lo que no sería posible es que las autoridades ambientales prohibieran la incorporación de suelos de expansión, so pretexto del ejercicio de sus competencias en la generación de determinantes, pues estaría extralimitando sus funciones, y, además, sería contraria al desarrollo sostenible como premisa clave de su actuación.

Es decir, las acciones de las autoridades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), que establezcan una determinante ambiental para el ordenamiento territorial deben concluir –previa garantía de participación ciudadana integral–, en actos administrativos sustentados en estudios técnicos y científicos precisos. Estos deben garantizar que solamente están protegiendo esos suelos de protección ambiental especiales, que permitan que se desarrollen armónica y pacíficamente las competencias de municipios y distritos en la determinación de los usos y aprovechamientos del suelo, sobre todo en temas como la clasificación general de los usos del suelo, suelos urbanos, suburbanos y de expansión, así como los demás componentes de las normas urbanísticas estructurales, generales y complementarias consagradas en la Ley 388 de 1997.

La conformación de las directrices de ordenamiento de la Sabana de Bogotá inició con la incorporación de una cartografía que definía los usos del suelo urbano, suburbano y de expansión de los municipios. Ante la intervención oportuna de autoridades judiciales, de control y una eficiente participación de autoridades departamentales, distritales y municipales, y de gremios y representantes de la sociedad civil, se han generado acuerdos sobre los verdaderos límites que debe tener un instrumento como este. Sin embargo, faltan debates sobre varios elementos del articulado que deberían pasar por el filtro del cumplimiento de la finalidad de la decisión, en el entendido de que de ninguna manera pueden impedir el ejercicio de las autoridades municipales y distritales para definir usos y aprovechamientos del suelo.

El antecedente de este proceso nos debe llevar a reflexionar sobre nuevos procesos que se desarrollen alrededor de determinantes de ordenamiento: ¿Es el ser humano, destinatario del llamado “desarrollo sostenible”, el núcleo fundamental en torno al cual giran las decisiones en materia de ordenamiento? La respuesta nos permitirá identificar si es viable conservar los elementos de protección del ambiente, en equilibrio con el desarrollo de suelos para vivienda, comercio, servicios, infraestructura vial, de energía y de agua potable para cubrir las necesidades del territorio.