Por: Horacio Coral Díaz, Director de desarrollo social del departamento nacional de planeación

El RUI se convierte en un instrumento de focalización único, alimentado por información autorreportada y de registros administrativos, con la capacidad de actualizarse frecuentemente y la posibilidad de corregir errores en la clasificación de los hogares.

En la formulación de políticas enfocadas en el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas, la cuestión de determinar quiénes deben ser los beneficiarios, y en qué magnitud deben verse beneficiados, ha tenido un largo desarrollo que se conoce como el proceso de definir las fuentes de información y las metodologías de la focalización del gasto público social.

Aunque parece algo trivial, para resolver esto es necesario que el Estado pueda encontrar e identificar las personas que deberían recibir los subsidios o transferencias, que son el instrumento reciente más común para la superación de la pobreza o para reducir la desigualdad y la inequidad. Esto implica hacer enormes esfuerzos para consolidar sistemas de información con características socioeconómicas pertinentes y con actualización frecuente que, por lo general, tienden a superar las capacidades de consolidación de información de los países con mayores niveles de pobreza y desigualdad.

En Colombia, actualmente no hay un instrumento unificado de focalización del gasto público social. Aunque el Departamento Nacional de Planeación (DNP) ha dado sugerencias, a través de instrumentos de política pública como el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), cada entidad encargada de la ejecución de las diferentes políticas tiene autonomía para escoger o definir el instrumento de focalización con el que busca identificar a la población objeto de dichas políticas.

Así, hoy en día se cuenta con el Sistema de Información de Potenciales Beneficiarios de la Política Social (Sisbén) como el instrumento para focalizar las políticas de superación de la pobreza y con los estratos socioeconómicos para focalizar los subsidios a servicios públicos domiciliarios. Esos son los instrumentos más comunes, pero hay entidades que usan una combinación de ambos o crean uno propio (o simplemente no definen ningún criterio de focalización), lo que ha propiciado un escenario de dispersión de instrumentos con la consecuencia de tener un gasto público social poco eficiente y, en algunos casos, regresivo.

Con el propósito de resolver este problema y de mejorar la efectividad del gasto público social, a la vez que se garantiza que sea progresivo, el DNP viene trabajando en la consolidación de un sistema de información para la política social que se construya desde el Sisbén, corrija sus problemas de cobertura y se convierta en el único instrumento de focalización del gasto público social para las entidades del orden nacional y territoriales: el Registro Universal de Ingresos (RUI), creado por el artículo 70 de la Ley 2294 de 2023.

A nivel mundial, los países han empezado a consolidar este tipo de sistemas de información para la política social con diferentes enfoques. Lo que se busca es tener a la totalidad de los hogares del país, y quienes los conforman, con su información socioeconómica y de capacidad de generación de ingresos, de tal forma que pueda ordenarse para conocer la distribución de esos ingresos.

Evaluando enfoques

Dadas las restricciones de información, un primer enfoque es el de la comprobación por observación de los ingresos de los hogares a través de registros administrativos. Otro enfoque es el de la aproximación a los ingresos con modelos que los estiman, según las condiciones socioeconómicas reportadas por los hogares en encuestas.

Aunque con el Sisbén este enfoque ha comprobado su efectividad en Colombia gracias al mejoramiento en la calidad de la información recogida en las encuestas y en las especificaciones de los modelos de estimación de ingresos, su principal problema es la cobertura que tiene, dado que para lograr ser universal o exhaustivo tendría que hacerse un censo, lo que se suma a la tendencia a quedar desactualizado rápidamente.

Un tercer enfoque para los sistemas de información de la política social es el de un modelo híbrido, en el que para una parte de la distribución de ingresos se usa la estimación con base en información reportada por los hogares y, para otra parte, la información observada con base en registros administrativos.

El Registro Universal de Ingresos adopta este tercer enfoque al integrar en sus fuentes de información al Sisbén, que hace la aproximación a los ingresos con base en información reportada por el hogar y registros administrativos con base en las características observadas de los hogares en otros sistemas de información o, directamente, con el reporte de los ingresos basados en la información de la autoridad fiscal.

Con el propósito de consolidar el RUI, el DNP ya dio el primer paso con el lanzamiento del Registro Social de Hogares. Este sistema de información se afianzó partiendo de una base maestra de identificaciones con información de los documentos válidos de la Registraduría, de la Base Única de Afiliaciones del Ministerio de Salud y los documentos válidos de la población migrante por parte de Migración Colombia; además, se le sumó la información del Sisbén y registros administrativos en materia de salud, educación, empleo y de la oferta social del Gobierno Nacional y los gobiernos locales. De esta forma se hizo un primer ejercicio de verificación de la información autorreportada por los hogares, que se contrastó con la de los registros administrativos, lo cual permitió actualizar información para 12,1 millones de personas y corregir 1,9 millones de errores de inclusión y 86.063 errores de exclusión.

Pasos para consolidar el RUI

Con el fin de que el RUI sea el sistema de información de la política social y el instrumento de focalización que corrija el problema de la heterogeneidad y dispersión en los criterios de focalización por parte de las entidades públicas, se definieron tres pasos:

1. Realizar un piloto metodológico para desarrollar el modelo de estimación de ingresos basado en información autorreportada y en registros administrativos que complementen la información de los ingresos observados.

2. Hacer un piloto de uso, que busca probar los resultados del RUI sobre la estimación de ingresos para focalizar adecuadamente el gasto público social. Esto incluye los programas de transferencias monetarias, así como los subsidios en educación y salud y, especialmente, los dirigidos al consumo de servicios públicos domiciliarios. 
    
3. La realización de un piloto operativo para probar la utilidad del RUI como un instrumento para integrar la oferta y los servicios, además de la actualización de información.

Los pilotos mencionados anteriormente hacen parte de las fases en las que se busca hacer la transición del estado actual hacia la consolidación del RUI como el único instrumento de focalización del gasto público social. Estas fases también son tres:

• FASE 1: alistamiento. Inició en 2023 con la definición de las fuentes de información y la gestión de su integración en el Registro Social de Hogares, más una parte importante de reglamentación normativa a partir de lo que dice la ley (específicamente el artículo 70 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo), y termina en 2024.

• FASE 2: estimación de ingresos y ordenamiento. Inició en 2024 con las tareas relacionadas con el desarrollo de los pilotos y concluirá en 2025 con la sistematización de sus resultados.

• FASE 3: transición. Inicia en 2025 y terminará en 2026 con la implementación gradual del RUI.

En estos escenarios se plantea que el RUI remplace otros de focalización del gasto público social, como los estratos socioeconómicos, pues demuestra tener una capacidad de identificar a las personas que de verdad requieren el apoyo de la política pública para mejorar sus condiciones socioeconómicas, dándole al gasto público social los atributos de ser eficiente y progresivo.