Con una gran experiencia en temas relevantes como desarrollo sostenible, la gobernabilidad y el estado de derecho, el crecimiento económico, la resiliencia, la adaptación y mitigación del cambio climático, la igualdad de género, la movilidad y vulnerabilidades humanas, la inversión económica, el rendimiento social y medio ambiental, y la financiación para el desarrollo, Sara Ferrer Olivella, licenciada en Ciencia Política y Administración de la Universidad Autónoma de Barcelona con maestría en Derechos Humanos y Democratización, es la Representante Residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD en Colombia. 

Revista Urbana habló con Ferrer sobre el mercado laboral colombiano y sobre las acciones que el PNUD ha promovido para el proceso de reactivación social y económica del país, y para aumentar la empleabilidad en jóvenes y mujeres.

¿Cuál considera que es el mayor obstáculo que genera la disfuncionalidad del mercado laboral en nuestro país?

Es posible mencionar dos fenómenos: por un lado, se encuentran los altos niveles de informalidad (tanto a nivel laboral como empresarial) y, por el otro, se encuentran las brechas del capital humano del país.

Con relación al primer tema, la informalidad es un problema estructural del mercado laboral colombiano y del tejido empresarial. Esta se manifiesta en que las y los trabajadores no se encuentran afiliados al sistema de seguridad social, lo cual genera desprotección, vulnerabilidad ante situaciones imprevistas (como el desempleo, la enfermedad, entre otras) u otras previstas a futuro, como la vejez, sin contar con un aporte pensional que permita vivir esta etapa con dignidad. En la actualidad, de acuerdo con el Ministerio del Trabajo, en 2021 en Colombia el porcentaje de informalidad medida por la no cobertura de seguridad social era del 65,6%.

De igual forma, la informalidad a nivel empresarial se expresa en la existencia de pequeñas empresas, muchas de ellas unipersonales, que tienen bajos niveles de productividad y poca capacidad de generar empleo de calidad. Esto ocasiona que la generación de puestos de trabajo sea escasa y que, por tanto, el mercado laboral pierda dinamismo, lo cual refuerza, cual círculo vicioso, mayores niveles de informalidad de aquellas personas que no encuentran una oportunidad de inclusión laboral. Por ejemplo, con relación a los micronegocios en Colombia (negocios con menos de nueve personas empleadas), de acuerdo con el Dane en 2020 el 90,3% de estos son cuenta propia, el 88,5% no aportó a salud y pensión, el 76,5% no cuenta con Registro Único Tributario (RUT), y el 88,6% no se encuentra registrado en Cámara de Comercio.

Por otra parte, con relación a las brechas del capital humano, hacemos referencia a problemas asociados a la cantidad de perfiles disponibles de acuerdo con la demanda de las empresas (brechas de cantidad), a la calidad de la formación de los perfiles disponibles (brechas de calidad), y a las sinergias que deben existir entre las empresas y los programas de formación (brechas de pertinencia). En este sentido, lo que observamos es que existen importantes disparidades entre aquello que el mercado demanda y lo que las personas pueden ofrecer de forma efectiva, lo cual impide que las personas accedan a oportunidades reales de inclusión laboral, afectando así sus condiciones de vida, y que las empresas no puedan contar con el capital humano necesario para el desarrollo de sus actividades y el mejoramiento de su productividad. De acuerdo con estudios recientes realizadas por firmas de gestión del talento humano como Manpower, se estima que un para superar las brechas de capital humano 70% de las empresas tienen dificultades para cubrir los puestos de trabajo, lo cual guarda relación con las brechas mencionadas.

Finalmente, es importante destacar que existe un vínculo fuerte entre los altos niveles de desigualdad económica, que está asociada a los bajos ingresos que perciben los trabajadores en un mercado laboral disfuncional y los negocios informales, con los bajos niveles de recaudación de impuestos que permitan financiar los programas sociales claves, como la educación de calidad mencionadas y que, al final, se traduce en bajos niveles de productividad para las empresas, lo cual refuerza de nuevo el punto de partida de profundizar la desigualdad.

En este sentido, los altos niveles de desigualdad (asociadas a la informalidad) y los bajos niveles de productividad se presentan como las dos caras de una misma moneda que configuran un círculo vicioso (o trampa, como mencionamos en el Informe Regional de Desarrollo Humano) que debemos superar si queremos pensar un mercado laboral más robusto e inclusivo.

¿Cuál es la visión que tiene sobre nuestro sistema de aseguramiento social y su sostenibilidad?

A partir de análisis recientes que hemos llevado a cabo, tanto para Colombia como para América Latina y el Caribe como región, hemos notado que nuestro sistema de aseguramiento social adolece de problemas de diseño y actualización importantes que sean acordes con la realidad del mercado laboral colombiano. Por ejemplo, un aspecto destacable es que el sistema de seguridad social no concibe la afiliación de trabajadores que devenguen menos que un salario mínimo, lo cual corresponde aproximadamente al 58% de los ocupados del país, según lo estimado por la Misión de Empleo. Esto genera que buena parte de los trabajadores colombiano estén excluidos del sistema y no puedan aportar al régimen contributivo de seguridad social.

De otra parte, si bien la cobertura del régimen subsidiado en salud, así como la reciente igualación de la calidad de los servicios a través de los dos regímenes (subsidiado y contributivo), son elementos rescatables del sistema de protección social colombiano, el hecho de que existan dos sistemas, uno financiado por recursos públicos y gratuito, y otro financiado de forma principal por contribuciones privadas de los trabajadores y empleadores, puede incentivar la informalidad y tiene efectos negativos sobre el mercado laboral y la productividad.

En tal sentido, desde el PNUD se ha recomendado diseñar e implementar un sistema de seguridad social que no sea fragmentado, sino que sea universal y pueda ser financiado por medio de impuestos generales, sin que dependa de una relación laboral formal. Esto permitiría garantizar el acceso para el conjunto de la población y no generaría incentivos contrarios a la formalización.

¿Cómo se puede lograr un avance sustancial en materia de formalidad de nuestro mercado laboral?

El fenómeno de la informalidad guarda una relación importante con el sistema de aseguramiento social, tal como se afirmó anteriormente. En este sentido, un camino idóneo para avanzar sobre reformas estructurales es el rediseño del sistema de protección social, que permita pasar de un sistema segmentando y con incentivos para fomentar la informalidad, hacia otro de carácter universal que contemple al menos tres aspectos centrales, tal como se destacó en el más reciente informe regional de desarrollo humano: toda la población que este expuesta a un determinado riesgo debe estar cubierta por el mismo programa; cada programa debe tener una misma fuente de financiación; y los beneficios deben ser de la misma calidad para todos los usuarios.

Por otra parte, dado que la informalidad tiene que ver con la existencia de pequeñas empresas con bajos niveles de productividad, es importante avanzar hacia el fortalecimiento productivo de este tejido empresarial, así como en una asignación de los recursos disponibles para la formalización que sea más eficiente y acorde con resultados en materia de generación de empleo y crecimiento del valor agregado.

Finalmente, es importante que se revise cómo fortalecer y fomentar la cobertura del régimen simplificado (o simple) que se implementa en Colombia recientemente para fomentar la formalización de las pequeñas y medianas empresas y, con un espíritu similar, considerar la posibilidad de un régimen especial para trabajadores por cuenta propia que hoy desarrollan su actividad económica de manera informal, que difícilmente son contabilizados en la tributación, y que podrían acceder por este medio a un tránsito hacia la formalización.

Se ha hablado de la necesidad de hacer reformas estructurales en materia laboral y pensional en el país, ¿cuál es su visión sobre la prioridad de estas reformas y qué características generales deberían tener?

En efecto, en Colombia se ha debatido públicamente sobre la importancia de avanzar en reformas sobre el mercado laboral y sobre el funcionamiento del sistema pensional. Si bien no existen recetas únicas para abordar estos dos tópicos, existen algunos principios que desde el PNUD se podrían destacar para avanzar hacia este tipo de cambios regulatorios, por ejemplo: garantizar que todos los actores relevantes en la discusión tengan una participación democrática y sus voces sean tenidas en cuenta en la toma de decisiones; procurar por contar con los mejo- res insumos técnicos para cualificar las decisiones con base en la evidencia disponible; y contar con principios rectores que orienten los resultados que se quieran ob- tener, por ejemplo, que el trabajo decente sea una prioridad de la política pública y que, por tanto, se busque su promoción y garantía en un marco institucional nuevo, o que la protección de la vejez en condiciones de dignidad pueda revisarse ante una reforma pensional.

De igual forma, para pensar un mercado laboral más funcional, se debe partir de un enfoque de inclusión de las poblaciones más vulnerables o que mayores obstáculos enfrentan para acceder y permanecer en un empleo, como las mujeres, los jóvenes, las personas en condición de discapacidad, las víctimas del conflicto armado, la población migrante, entre otras. Ahora bien, de cara a recomendaciones específicas, es posible señalar las siguientes:

1. Ampliar el apoyo a las poblaciones afectadas por perturbaciones económicas, a través del diseño de instrumentos de política pública para el aseguramiento ante el desempleo, que incluya también a población in- formal, para minimizar los efectos económicos sobre las personas menores ingresos.

2.   Abrir el debate sobre un esquema de pensión universal mínima sumada a un ahorro voluntario, que permita ampliar la protección de los ingresos en la vejez y que no excluya a trabajadores que se encuentren en condición de informalidad, sumado a incentivos para el ahorro individual que complemente una mesada universal.

3.           Abrir una discusión amplia y democrática en torno a la pertinencia del salario mínimo como piso efectivo para los ingresos laborales de los trabajadores colombianos, teniendo en cuenta que hoy buena parte de ellos se encuentran con una remuneración inferior a este ingreso y que, además, su existencia contribuye a aumentar los niveles de in- formalidad. Esta discusión debería ser abordada con un enfoque regional para incentivar el aumento de la productividad en los territorios, y para que se convierta en una verdadera herramienta de protección y fomento a la inclusión laboral y trabajo decente.

4.           Revisar los incentivos diseñados para mejorar la participación de las mujeres en el mercado laboral, donde se consideren los obstáculos específicos que puedan tener para acceder y permanecer en un empleo y fomentar su inclusión en condiciones justas y paritarias. Un aspecto clave reside en la manera como se conciba desde la política pública la economía del cuidado en los hogares y a nivel comunitario, donde las mujeres aportan más horas que los hombres de forma no remunerada.

La pandemia ha dejado grandes cicatrices en nuestro mercado laboral, en particular para nuestras mujeres y nuestros jóvenes, ¿cómo abordar una mayor empleabilidad para esos dos grupos de interés?

Desde el PNUD hemos promovido acciones estratégicas para que el proceso de reactivación social y económica en el país permita que las poblaciones más vulnerables se vean beneficiadas de forma principal y que, por tanto, el escenario de recuperación paulatina ante las consecuencias socioeconómicas negativas de la pandemia pueda ser inclusivo y sostenible.

Al reconocer esto, admitimos también que grupos poblacionales como las mujeres y los jóvenes fueron gravemente afectados por la crisis que ha vivido el país, al presentar mayores tasas de informalidad laboral, de inactividad ocupacional y de desempleo. Esto implica identificar cuáles pueden ser los obstáculos o barreras que de manera diferencial afectan a mujeres y a jóvenes, para que puedan formularse acciones igualmente diferenciales para mejorar su inclusión laboral.

Por el lado de las mujeres, por ejemplo, es bien sabido que ellas tienen a cargo buena parte de las actividades de cuidado de los hogares, lo cual genera que trabajen menos horas y que la remuneración que reciben sea igualmente inferior a los hombres. Este hecho sugiere llevar a cabo acciones estructurales para garantizar que las actividades de cuidado, de gran importancia en nuestra sociedad, pueda ser adecuadamente valorada desde un punto de vista económico y que, al mismo tiempo, su carga pueda ser asumida de forma equitativa con otras personas del hogar y con el mismo Estado, que puede activar acciones públicas para cubrir actividades de cuidado y, de este modo, liberar el tiempo de las mujeres.

Con relación a los jóvenes las acciones pueden estar encaminadas a fomentar, por medio de incentivos, la vinculación laboral de esta población altamente productiva pero que muchas veces es excluida por condiciones de falta de experiencia previa. De igual forma, un camino idóneo y sostenible es brindar las mejores oportunidades de formación, pertinente con relación a las demandas presentes y futuras del mercado, y con altos estándares de calidad, para que puedan contar con las habilidades y competencias necesarias para un enganche laboral efectivo.

¿Qué debe priorizar el nuevo gobierno de cara al régimen laboral colombiano?

De acuerdo con lo dicho hasta este punto, desde el PNUD consideramos que existen cuatro aristas importantes, e interconectadas, para pensar un régimen laboral mejor estructurado en el contexto colombiano: i) el proceso de reforma gradual del sistema de protección social para avanzar hacia un sistema universal y de calidad; ii) promover la formalidad, tanto a nivel laboral como empresarial, mediante nuevos arreglos de incentivos para incrementar los niveles de productividad económica; iii) promover la creación y sostenibilidad de trabajos decentes, donde prime la calidad de los empleos generados y el mejoramiento de las condiciones de vida de las y los trabaja- dores; iv) avanzar en el cierre de brechas de capital humano, en términos de cantidad, calidad y pertinencia, para brindar mejores oportunidades de formación para la población con posibilidades reales de inserción laboral y mejoramiento de ingresos y condiciones de vida.

De igual forma, reiteramos la importancia de que un cambio en el régimen laboral, así como en otros tópicos relevantes de la política pública, deben partir de la construcción de consensos y evidencia, de forma que se pueda avanzar en acuerdos técnicamente factibles para promover prosperidad económica, desarrollo sostenible y trabajo decente.